Rivista di economia e politica dei trasporti (REPoT) (2016) 1

La necessità di adeguare l’organizzazione ed il lavoro portuale nazionale alle regole comunitarie ha imposto, quarant’anni dopo la seconda guerra mondiale, il varo di una riforma portuale che, seppure con grave ritardo, ha introdotto nel nostro ordinamento elementi talmente innovativi da consentire la resa di prestazioni di eccellenza ai concessionari di aree e banchine appena costituiti. Il settore appena riformato si è trovato tuttavia a dover fronteggiare drammatiche scelte di sviluppo determinate dall’impiego di navi con dimensioni e capacità di carico sempre maggiori, dal sostanziale insuccesso del progetto di costituzione di una rete interportuale nazionale e dalla volontà degli armatori di partecipare, in associazione con i concessionari, alla gestione dei terminal portuali. D’altra parte la mancanza di adeguate strategie competitive e sempre maggiore dipendenza dei concessionari dalle politiche concorrenziali e di mercato praticate dai grandi vettori marittimi ha indotto alcune Authority a facilitare una impropria politica di abbattimento dei costi portuali deprimendo un settore che dovrebbe invece essere fonte di prosperità per il territorio di appartenenza. Eventi così importanti avrebbero dovuto trovare l’adeguata risposta in una riforma della legislazione portuale che contenesse una approfondita opera di perfezionamento, manutenzione e rispetto delle regole introdotte dalla Legge 84\94 così come in una appropriata replica dello stato che, alla richiesta di indifferibili infrastrutture anche logistiche proposte da un settore fondamentale dell’economia nazionale, favorisse un uso appropriato dei porti nazionali di trasbordo capitalizzando l’immenso patrimonio portuale che arricchisce le coste del nostro Paese.

Il processo di containerizzazione delle merci e l’intermodalità hanno contribuito alla globalizzazione degli scambi commerciali e all’intensificazione dei rapporti dei porti con l’hinterland di riferimento. Lo sviluppo di servizi logistici avanzati lungo i corridoi di trasporto ha inciso sulla possibilità di ampliare gli hinterland, rendendoli anche discontinui rispetto alle regioni servite. Ciò ha contribuito ad accrescere, negli ultimi anni, l’attenzione nei confronti del rapporto tra porto e il suo bacino di riferimento. Ne è conseguita al contempo una crescente attenzione nei confronti della corretta stima dell’estensione ed evoluzione nel tempo della catchment area dei porti e degli elementi determinanti per l’accrescimento dell’attrattività degli stessi.. La capacità competitiva di un porto dipende dal coordinamento del porto con gli attori esterni che popolano l’intera supply chain. In questi termini assumono rilievo i collegamenti fisici e soprattutto immateriali del porto con l’hinterland, perché l’entroterra è elemento costitutivo della supply chain. Analizzare la capacità competitiva di un porto in modo compiuto significa pertanto considerare il porto come uno dei nodi della supply chain dei prodotti che in esso transitano. In letteratura si trovano numerosi modelli per la quantificazione dei flussi di merce. Nel paper se ne propone un adattamento per individuare i flussi di merce che dal bacino di utenza nazionale giungono in un porto per essere imbarcati e destinati all’esportazione. Esiste oggi una crescente necessità di utilizzare strumenti di stima dei flussi dei porti, con particolare riferimento agli hinterland di origine e destino delle merci. Tali strumenti debbono risultare in grado non solo di “fotografare” lo status quo, ma anche di documentare serie storiche “ampie”, ovvero sul medio e lungo periodo. Ciò appare necessario oggi più che in passato in ragione della rilevanza del tema rispetto all’ipotesi di nuova governance dei porti. Quanto più ogni singolo scalo portuale conosce la propria catchment area, tanto più risulterà perseguibile l’auspicabile obiettivo di giungere ad un coordinamento degli investimenti. Nelle pagine a seguire, viene analizzato il mercato effettivo e potenziale del porto di Ravenna, stimato attraverso l’utilizzo congiunto di modelli quantitativi e qualitativi.

La letteratura specialistica fa riferimento ad un’organizzazione dello Stato che si caratterizza per il trade-off tra accountability e coordinamento istituzionale: in un sistema politico accentrato il coordinamento istituzionale è massimo, laddove il livello di accountability è minimo. Al contrario, il decentramento amplifica le sovrapposizioni istituzionali ma aumenta il grado di accountability della politica. Siffatta circostanza ha spinto a ritenere che la devolution ad un livello intermedio, ad esempio regionale, possa costituire il miglior compromesso in termini di responsabilizzazione della classe politica e di coordinamento tra le istituzioni. Nel caso delle infrastrutture portuali in Italia con la legge 84/94, la cosiddetta prima liberalizzazione dei porti, si è scelto un modello di decentramento che ha dato, nel tempo, una sempre maggiore autonomia organizzativa alle Autorità portuali, istituzioni locali molto lontane dai modelli di Authority come organismi regolatori dei mercati, fino alla loro quasi completa autonomia finanziaria. Tale autonomia ha mostrato notevoli limiti principalmente in termini di produttività, efficienza e sfruttamento della capacità multiservizi dei singoli porti, di fatto allontanandoli da logiche sinergiche di sistema, tipici fattori di competitività nel caso di reti infrastrutturali di trasporto interconnesse a livello globale. L’attuale fase di lenta uscita dalla crisi globale e del conseguente riassetto dei traffici internazionali di merci, vedono l’attuazione della seconda riforma portuale ispirata fondamentalmente al principio della “ricentralizzazione” di funzioni e poteri decisionali. Le scelte, però, in tali contesti, sono prevalentemente dipendenti da variabili esogene al sistema economico-amministrativo locale e nazionale. Il posizionamento competitivo dei porti non è di per sé sufficiente a garantire domanda di servizi in relazione all’andamento dei traffici commerciali su scala internazionale, alle strategie dei grandi operatori globali, al contenuto tecnologico innovativo richiesto, alla produttività ed all’efficienza tecnica ed economica di funzioni e servizi offerti. L’articolo vuole offrire un contributo di riflessione sull’effettiva capacità e/o necessità dei sistemi economici di adeguare la governance di complessi sistemi infrastrutturali ai mutamenti che intervengono su scala globale. Sistemi che vedono la partecipazione di numerosi soggetti economici le cui scelte sono influenzate dal modello di regolazione e controllo esercitato dal soggetto pubblico decentrato, le Autorità portuali, nei confronti dei soggetti privati facenti parte del mercato di riferimento, a sua volta derivante da deleghe autonomistiche più o meno ampie date dal livello amministrativo centrale.

Le concezioni del ruolo delle Autorità Portuali dei porti italiani oscillano tra la visione di alcuni di “minima ingerenza” del pubblico e quella di altri di massima ampiezza di poteri e competenze, con funzioni para-imprenditoriali affidate a tali enti pubblici. Nel presente scritto si esaminano alcuni dei pro e dei contro di tali tematiche, con il superamento della dicotomia “autorità-tuttofare” / “autorità-amministratore condominiale”, per approdare a una visione delle Autorità Portuali meno dirigistica dell’attuale, senza però privare gli Enti della loro facoltà d’impulso. Strumenti giuridici di diritto privato, quale il recentemente normato Contratto di Rete, ben possono fungere da sostituto dell’azione amministrativa dell’Ente portuale. Si analizzano altresì le concrete possibilità realizzative della cosiddetta “logistica collaborativa” in ambito portuale, individuando nell’ente di gestione del porto il soggetto privilegiato con i necessari requisiti di terzietà e neutralità rispetto al mercato per fungere da committente aggregatore della domanda di servizi logistici (outsourcer) se non addirittura da fornitore di tali servizi (outsourcee).

Dopo un dibattito durato diversi anni, e molti tentativi di riforma, nel Gennaio 2016 è stato proposto uno schema di decreto legislativo che, se confermato, porterà ad una revisione della legge 84/94 che disciplina le Autorità Portuali. Tale schema introduce la novità delle Autorità di sistema portuale e altre norme di semplificazione fra cui lo sportello unico doganale, lo sportello unico amministrativo e lo sportello unico di controllo. Risultano non affrontati alcuni aspetti critici emersi in questi anni, dal lavoro portuale, alle concessioni, all'autonomia finanziaria degli scali. Il lavoro discute il testo del decreto alla luce delle richieste emerse negli ultimi anni da parte del mondo della portualità e dell’industria logistica marittima.

Il presente lavoro riporta i risultati di una analisi preliminare costi-benefici realizzata in modo indipendente al fine di valutare il “piano per lo sviluppo del sistema di trasporto idroviario del Nord-Italia”, così come proposto in uno studio del 2011, commissionato dalle istituzioni maggiormente coinvolte nello sviluppo della navigazione in acque interne. In Italia, il trasporto idroviario costituisce un ambito nel quale, ad una continua tensione sui progetti (e ad un livello non trascurabile di spesa pubbliche erogato nel corso di molti decenni), è corrisposta, nei fatti, una ridotta capacità di realizzare risultati significativi, in un quadro caratterizzato da una scarsissima applicazione di metodi di valutazione socio-economica, sia a livello di singoli progetto che, ancor di più, a livello di rete. La recente ripresa di attenzione verso il progetto idroviario considerato nella sua interezza, con il piano del 2011, rappresenta dunque una interessante occasione di applicazione del metodo della valutazione costi-benefici, quale strumento della ricerca applicata utile a stimolare una “discussione razionale” sull’investimento pubblico in una grande opera, destinata, qualora effettivamente realizzata, a caricare sull’erario somme di un ordine di grandezza compreso fra i tre e i quattro miliardi di Euro. I risultati assolutamente negativi che sembrano emergere dalla valutazione preliminare rafforzano la necessità di intraprendere, a livello ufficiale, almeno un processo valutativo il più possibile accurato, trasparente ed indipendente, per evitare rischi ed abusi tipici delle grandi opere decise per mero “arbitrio del principe”.