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LA TRASPARENZA NELL'ORDINAMENTO DELL'UNIONE EUROPEA
SANTINI, ANDREA
2002-02-18
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Contributor(s)
CONETTI, GIORGIO
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PARISI, NICOLETTA
Abstract
Nell'ultimo decennio il tema della trasparenza - nozione che, nella sua accezione più propria, implica la conoscibilità da parte dei cittadini dell'attività delle istituzioni lato sensu governanti - ha acquisito specifico rilievo nelle riflessioni sull'assetto istituzionale e i processi decisionali dell'Unione europea. All'ampio consenso che si è manifestato, nella dottrina come nei documenti ufficiali delle istituzioni e degli Stati membri dell'Unione, sull'esigenza di maggiore trasparenza, non ha tuttavia corrisposto una chiara e condivisa percezione di che cosa ciò esattamente significhi e di come questo risultato debba essere perseguito. L'obiettivo della tesi è dunque quello di verificare con che modalità ed entro quali limiti l'affermata esigenza di trasparenza trova realizzazione nell'ordinamento dell'Unione europea. Si intende così contribuire alla sistematizzazione dei contenuti della nozione di trasparenza in questo ordinamento e valutare, in ultima analisi, se sia possibile riconoscere in esso l'esistenza di un principio di trasparenza dotato di autonoma rilevanza giuridica. La prima parte della tesi è volta a illustrare la varietà delle norme e dei principi che, pur perseguendo in via diretta altre finalità, assicuravano un certo grado di conoscibilità dell'attività e dei processi decisionali delle istituzioni e degli altri organi comunitari già prima che si delineasse una particolare attenzione per l'argomento della trasparenza. Nel capitolo I si esaminano alcuni istituti che hanno il proprio fondamento nei Trattati istitutivi delle Comunità europee. Si ha riguardo, innanzitutto, alla pubblicazione e alla motivazione degli atti: alla prima, in quanto istituto che, concepito originariamente come un mezzo cui ricorrere solo nella misura in cui ciò fosse necessario per garantire l'efficacia degli atti, ha poi conosciuto un notevole ampliamento della propria sfera di applicazione, ricollegabile anche a una finalità di informazione del pubblico; e alla seconda, in quanto può consentire di acquisire conoscenze circa le ragioni sottostanti all'adozione degli atti. Nella seconda parte del capitolo ci si sofferma invece sulle diverse forme di controllo interorganico previste dai Trattati. Queste possono infatti essere intese come delle modalità di "trasparenza mediata", la cui rilevanza dipende da tre fattori: l'oggetto del controllo; gli strumenti di informazione e in particolare gli eventuali poteri di indagine di cui dispone l'organo controllante; la pubblicità che è data ai risultati del controllo. Le implicazioni nell'ottica della trasparenza di alcuni dei principi generali rinvenibili nella giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado sono oggetto di approfondimento nel capitolo II. Particolare attenzione è qui dedicata al riconoscimento di un ampio diritto di accesso ai fascicoli amministrativi quale manifestazione dei diritti della difesa e specialmente del diritto al contraddittorio: delineato nei suoi aspetti essenziali da sentenze relative ai procedimenti in materia di intese e di sfruttamento abusivo di posizione dominante, tale diritto di accesso è ormai espressamente riconosciuto dalle normative che disciplinano anche altri procedimenti amministrativi comunitari, e ha un complemento nell'accesso al fascicolo dello stesso procedimento amministrativo nel corso dell'eventuale procedimento giudiziario ad esso successivo. Pur se in maniera meno palese, anche altri principi generali hanno implicazioni non trascurabili nella prospettiva della trasparenza: nella parte conclusiva del capitolo si illustra come ciò valga in particolare per i principi della certezza del diritto, della non discriminazione, della buona amministrazione e della leale collaborazione. Il rilievo che l'esigenza di trasparenza ha acquisito nell'ultimo decennio nell'Unione europea si è tradotto in un'articolata serie di misure direttamente intese a rispondere a tale esigenza. Queste misure sono oggetto di studio nella seconda parte della tesi. Nel capitolo III si esaminano le modalità "attive" di realizzazione della trasparenza, le quali comportano che le informazioni relative alle istituzioni o comunque in loro possesso vengano messe a disposizione del pubblico su iniziativa delle stesse istituzioni. In questa categoria è possibile far rientrare innanzitutto la previsione della pubblicità delle riunioni degli organi collegiali: al riguardo, tuttavia, una complessiva analisi delle norme rilevanti svela come il principio prevalente nell'Unione europea sia quello della riservatezza, pur con l'eccezione di quanto disposto dal regolamento interno del Parlamento europeo (e da quelli del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni); negli ultimi anni sono state peraltro introdotte specifiche forme di pubblicizzazione dei lavori del Consiglio, in considerazione dei compiti di natura legislativa che questo è chiamato a svolgere. Alle modalità attive di trasparenza è riconducibile anche la progressiva formalizzazione della partecipazione dei gruppi di interesse alla formazione degli atti, che trova conferma nel recente Libro Bianco della Commissione sulla governance europea. La modalità "passiva" di realizzazione della trasparenza si sostanzia nelle norme volte a consentire al pubblico di accedere, su richiesta, ai documenti che le istituzioni non hanno già divulgato di propria iniziativa. Nel capitolo IV si illustra come il diritto di accesso del pubblico ai documenti si sia dapprima affermato sulla base di regole interne adottate dalle singole istituzioni nell'esercizio del proprio potere di auto-organizzazione; e come il Trattato di Amsterdam abbia poi "costituzionalizzato" tale diritto mediante l'inserimento nel Trattato CE di un'apposita norma (art. 255). L'analisi di questa evoluzione - fino al recente regolamento di attuazione dell'art. 255 del Trattato CE (reg. 1049/2001) e tenuto conto della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea - induce ad affermare che il diritto di accesso rientra ormai tra i diritti fondamentali riconosciuti dall'ordinamento dell'Unione europea. Anche se tale diritto è espressamente sancito, sia nel diritto primario che nella Carta dei diritti fondamentali, solamente nei riguardi delle tre istituzioni politiche dell'Unione, si ritiene che le modalità di attuazione indicate nel regolamento 1049/2001 rappresentino uno standard al quale anche le istituzioni e gli organi non direttamente vincolati da tale regolamento dovranno adeguarsi, fatte salve peculiari esigenze derivanti dalle rispettive funzioni. Poiché la comprensibilità dell'intero quadro normativo e delle singole disposizioni che lo compongono appare come un aspetto integrante di una effettiva trasparenza, nel capitolo V si esaminano infine le misure attraverso le quali si è cercato, nell'ultimo decennio, di conseguire una più elevata qualità redazionale e la semplificazione del diritto dell'Unione europea, in specie del diritto derivato. Una prima conclusione è quella per cui, nella sua modalità passiva che si concretizza nel diritto di accesso del pubblico ai documenti, la trasparenza pare ormai configurabile come uno dei principi fondamentali dell'ordinamento dell'Unione europea. Le modalità attive di realizzazione della trasparenza sembrano invece per lo più collocarsi - sia pure con l'eccezione delle norme che impongono la pubblicità delle riunioni di alcuni organi collegiali - sul piano della mera prassi o degli impegni di carattere politico. Un secondo rilievo attiene al rapporto tra trasparenza e democrazia. Se una maggiore trasparenza è perseguita anche per il contributo che può dare al superamento del deficit democratico, nelle norme e nelle prassi fino ad oggi adottate per accrescere la trasparenza nell'Unione europea si può cogliere la compresenza di diversi modelli di sviluppo in senso democratico del processo di integrazione. Da un lato, l'attenzione per la pubblicità dei lavori di natura legislativa del Consiglio riflette un approccio alle tematiche istituzionali dell'Unione secondo il paradigma della democrazia parlamentare; dall'altro, la parallela valorizzazione del ruolo dei gruppi di interesse prefigura una possibile evoluzione verso modelli di tipo partecipativo ("democrazia degli interessi organizzati"; "democrazia deliberativa").
Insegnamento
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Università degli studi di Trieste
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